【解局】留置取代“双规”，今后的老虎苍蝇会怎么打？

今天下午，反腐领域又传来一则重磅消息。

《监察法（草案）》一审稿发布，面向社会公开征求意见。对比三天前，全国人大常委会表决通过的《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，这无疑是一种有力回应。

值得一提的是，无论是《草案》还是《决定》，都重点点出了大家非常关心的一个问题：未来的反腐败措施，将由“留置”取代“双规”。

“双规”我们听得不少，但了解的可能并不多，而留置则更是一个反腐领域的新鲜词汇。这两者到底有什么区别？后者取代前者的意义又在哪里？

双规

其实，“双规”的标准说法是“两规”。

追根溯源，监察部门的“双规”的诞生，要追溯到1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》。当时的条例规定：监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。

而纪检机关的“两规”，则诞生于1994年3月25日颁布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》其明确规定“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。

1997年5月9日，《行政监察条例》被废除。同日经全国人大常委会通过的《行政监察法》，规定了监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”。自此，“两规”被“两指”取代。

不过，这只是在行政领域的废止，并没有影响“双规”在党内反腐实践的应用。

1994年3月25日中纪委印发《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，其中明确要求，“调查组有权按照规定程序，采取以下措施调查取证，有关组织和个人必须如实提供证据，不得拒绝和阻挠……要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。

就此，“双规”在党内的使用有了依据。

在性质上，“双规”不是正式司法程序的一部分，而是中国共产党在进行纪律检查方面调查时，一个先于司法程序的，对人身自由进行限制的，党内隔离审查措施，主要目的是防止被调查人拖延时间、逃避调查，甚至串供、外逃。

近年来，特别是党的十八大以来的反腐实践中，“双规”发挥了举足轻重的利剑作用。数据统计，截至今年6月底，十八大以来，共立案审查中管干部280多人、局级干部8600多人、县处级干部6.6万人。

争议

不过，尽管效用巨大，但作为一个阶段性政策的产物，各界对于“双规”的争议一直不小。

比如有学者就指出，“双规”存在形式上的合法性问题，具体来说，就是与2000年颁布的《中华人民共和国立法法》相冲突了，根据《立法法》，“限制人身自由的强制措施和处罚”必须有法律依据，但“双规”并不符合这一点。

其实，“双规”形式的合法性问题，早就随着中央纪委的组织体制调整而解决。

1993年中央纪委、监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称的体制。而前面我们说到，1997年的《行政监察法》早就赋予“两指”以合法性。因此，“双规”在形式上的合法性的来源，其实就是《行政监察法》第20 条的“两指”。

当然，一个难以回避的问题是，依据实体性的正当程序原理及“比例性原则”，“双规”一直缺乏足够的法理依据。

查阅1994年中纪委的《纪律检查机关案件检查工作条例》和随后的细则，我们发现，在以下几个方面，他们均没有对“双规”进行约束：明确的时间限制；传唤、拘传的12小时限制；不得连续拘传、传唤的限制。另外，也没有检察院自侦案件刑拘限制为14天的约束。

对此，不少学者开始质疑，《刑事诉讼法》规定，“有证据证明有犯罪事实”的犯罪嫌疑人，逮捕之后的羁押期限一般是两个月，最长七个月。那么，为什么仅仅“有违反行政纪律嫌疑的人员”，却没有被限制人身自由的时长的规定？

改革

批评暂且放一放。

另一个值得关注的点在于，除纪委以外，我国的反腐队伍还有另一支重要的人马——反贪局。

1995年，最高人民检察院反贪总局正式挂牌。近20年的工作历程中，反贪部门查办了一大批有影响的贪污贿赂犯罪大案要案，也呈现出专门化、正规化、法治化的优势。

但由于反贪局脱胎于检察机关原经济检察部门，接受双重领导，与纪委工作存在重合，工作中难免会出现一些问题。

于是，不少人萌生出新的改革思路——是否可以整合政府部门及检察系统相关部门，成立一个监察委员会，与党的纪律检查机关合署办公，形成一个兼容处理党纪、政纪和法纪在内的反腐机构？

这一思路在上世纪80年代末就有人提出，但在十八大以后显得尤为迫切。十八大以来，尽管党风廉政建设和反腐败斗争取得了新的重大成效，但形势依然严峻，推进反腐倡廉工作制度化、规范化，被提上了议程。

而国家监察体制改革，无疑呼应了这一需求。它重在组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

11月6日的《人民日报》认为，这是推动全面从严治党向纵深发展的重大战略举措，对于健全中国特色国家监察体制，强化党和国家自我监督具有重大意义。

留置

那么，在监察体制改革中，留置的意义在哪里？

习近平总书记在党的十九大报告中说，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。

中央纪委副书记肖培在十九大报告解读专题发布会上表示，以留置取代“两规”措施，是用法治思维、法治方式惩治腐败。

与“双规”相比，留置扩大了监察范围，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。同时，通过留置取得的证据可以直接作为移送起诉的证据，而此前，通过“两规”取得的口供笔录移送检察机关后还需要由检察机关重新固定、转化后才能作为司法证据。

什么条件下采取留置措施呢？《草案》指出，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并具有“涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、销毁、转移、隐匿证据的；可能有其他妨碍调查行为的”等4种情形时，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。

《草案》同时对“留置”的时限、被调查人待遇、留置期限如何折抵刑期等，也做出了规定。时限方面，“留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，决定采取留置措施的监察机关报上一级监察机关批准，可以延长一次，延长时间不得超过三个月”。

此外，“采取留置措施后，除有碍调查的，应当在二十四小时以内，通知被留置人所在单位或家属”；“监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息，提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，讯问笔录由被讯问人阅看后签字”。

这样的规定，不仅赋予“剥夺被调查者人身自由”的法理依据，也可以有效防止被留置人员遭受不法侵害进而保障其合法权利。这是对此前反腐机制法治困境有力的程序反思，而不只是一种名称术语的替换。

对比此前媒体发布的北京、山西、浙江三地监察委员会的试点工作，不难看出，《草案》有关留置措施的规定充分吸收了三地的试点经验。

当然，对于此前学界一直关注的，律师能否在调查期间参与、何时参与、参与程度等问题，《草案》并没有涉及。不过，由于它还处于向社会征求意见阶段，最终是什么样的，还不得而知。

新时代的国家监察体制改革，自然不同于以前，未来怎么走，还需要与时俱进的统筹协调。实际上，我们探讨的留置，也只是监察委12种工作措施之一。

但幸运的是，“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。”来自北京、山西、浙江的试点实践，无疑为下一步国家监察体制改革提供了重要经验，更验证了国家监察体制改革决策部署方向的正确性。下一步，《监察法》的审议通过和正式施行，无疑也将为中国特色的国家监察体系，赋予新的强大力量。

来源：侠客岛 文：巴山夜雨